瞩目太原户籍变革（下） 太原并不是第一个开放户籍的省会城市，也不是开放幅度最大的城市。在太原之前，已经有石家庄、郑州、济南等地实施了户籍开放。但是，太原市的户籍开放破除了沿用近50年的户籍管制历史，取消了指标控制，其曲折过程值得探究。
太原市的本次户籍制度改革，是太原市委确定的2006年市政法系统八大创新课题之一。2006年6月，由于群众对户籍“指标控制”问题反映众多，太原市领导对这一问题的高度重视，“太原市户籍开放”顺利列为“创新课题”，由太原市政法委牵头调查研究，市政法、发改、公安、教育、劳动与社保、工商、房地等12个部门参与，市公安局草拟文件。历经一年时间的调查、争论、考察、论证，户籍开放实施细则终于在5月下旬出炉。
太原市政法委副书记杨万生是这一课题组的组长，6月14日，他向记者介绍了这一过程——
一封信坚定了改革决心
改革之前，太原市地“农转非”和“城转城”实行指标控制。作为城市人口机械增长的主要渠道，发改委负责确定每年的指标数。一般情况，是“农转非”每年2.5万个，“城转城”5000个，但这项执行多年的制度越来越显得不合时宜和不得人心。主要问题是：总量不够，许多够条件的人等不上指标。指标分配过程常常被人诟病，被指“暗箱操作”。去年，一位医务工作者因为工作多年却解决不了户口问题而给市长张兵生去了一封信，这也更促使太原市的领导们下决心来做这项改革。
阻力当然存在。去年6月开会研究这个问题时，12个部门中多数不同意开放，最后经过很大的努力才算把这个事定下来。
杨万生坦言，有的部门不同意农户非农户统一登记，是因为原来有审批权，统一之后会有不适应；有的部门“概算”出户口开放后将使它们增加多少经费开支，他们将无力承担等等。实际上是原来可以收费，取消差别后就不能收费了，是一个部门利益；有的部门搬出部门规章，来证明“城乡户口统一”将使这些规定无法执行。但事实上城乡统筹发展是大趋势，取消“二元分割”是众望所归，部门规章可以根据时机逐渐调整，而不可以反过来成为阻止户籍改革的理由。
有条件开放比较稳妥
记者查阅资料了解到，浙江省嘉兴市是户籍改革的先行者，嘉兴市的城乡户籍制度改革的总体目标包括实现户口性质城乡一体化，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口登记的基本条件，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“嘉兴居民户口”，实现户口管理城乡一体化，变户口迁移管理为户口准入管理，建立起全市城市、农村统一的户口管理制度；实现公民待遇城乡一体化，逐步剥离传统体制下附加在户籍上的不合理社会功能，最终实现全市居民社会保险、劳动就业、退伍安置、文化教育等城乡一体化和计划生育城乡一体化过渡。
那么，太原的户籍改革，是否会引发相应变革？
杨万生说，本次户籍改革最终确定为“有条件开放”，也是课题组通过考察、调研周边城市的户籍改革经验而作出的建议。有的城市，像郑州，改革时口子开得太大了，城市各项设施跟不上，又往回收，结果造成政策反复。太原借鉴石家庄、济南的经验：统一登记，取消指标，有条件开放，应该说是一种稳健的做法。目前，太原的其他方面还没有具体措施出台，户籍改革是第一步，其他方面的变革——教育、医疗、社保等还得经历一个过程。
对话：
6月13日，太原市公安局户政支队。本报记者采访了分管户籍工作的副支队长席文岩，请他就太原市户籍制度的历史变革进行了梳理，对目前实行的新政策进行讲解。席文岩强调，太原市此次的户籍改革并非一时心血来潮，而是经过长期酝酿与准备，同时，还需众多相关制度及时跟进，才能发挥出户改的作用——
落户太原，过去靠打分排队
山西晚报：2007年6月1日以前，外地人如何取得太原市户口？
席文岩：太原市户口管理和全国一样，经历了3个历史时期：1958年1月9日《中华人民共和国户口登记条例》颁布之前，老百姓可以任意迁徙。此后，新中国第一部户籍制度施行，由此确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。农民进入城市、小城市人口向大城市流动受到严格控制。此后20年间,至1978年前，城市户口处于严格控制期。1978年以后处于半开放期。
此前太原市的落户有四种形式，计划迁徙、调动迁徙、安置迁徙、投亲迁徙。
公安机关负责直系亲属投靠，也就是投亲迁徙,这是最难办的一种落户，“指标太紧张了”。2001年开始，发改委人口控制办公室一年下达“农转非”指标6000个，城转城指标1000个。而此前，两项加起来也不足2000个。
山西晚报：近年来，公安局是如何使用6000个 “农转非”指标的？
席文岩：打分排队！优先解决学龄儿童，然后是学龄前儿童；父母投亲，先解决年龄大的、无人照看的；夫妻投靠，先解决结婚时间长的。派出所张第一榜，分局卡下一批后，张第二榜；市局张第三榜。“办理时，我们还把握这样的原则：一个家庭一次只批给一个指标，孩子再排队办理。为了平衡，不可能让一个家庭一次占用多个指标。”
很多人对户籍制度有误解
山西晚报：户籍制度让不同的人有了“城乡”之间的区分，这是制度本身有问题吗？
席文岩：其实，我们很多人对户籍制度存在重大误解，它没有错，不是封建的，也不是等级制度。形成今天这样的误解，是国家政策附着在城乡户口上的利益差别构成了我们国家这种二元户籍结构，并在事实上造成了城乡之间的不平等。
而形成差别的原因，我认为，以前的户籍制度是我国短缺经济和计划经济作用的结果。后来慢慢又联系上了住房制度、人事劳动制度、社会福利制度等等。比如，城市居民可以享受低保，经济适用房也是本地居民的“专利”，低利息的公积金购房也基本只属于当地城市居民。尤其在上世纪70年代，城里人和农村人最显著的差别在于粮食。农民是种粮食的，收入低，城里人不但收入高，大都在工厂工作，还能享受商品粮的分配和各种日用品补贴。如果户籍背后这最关键的几项都不存在了，那么户籍的含金量也就微乎其微了。
当然，还有很多差别，比如工厂招工只要城里人、城里的学校只招城里孩子，农村孩子需要另外交一笔费用、农村人永远被城里人看不起……
山西晚报：按户口入学，阻挡了一批农村学生获得公平教育资源的权利，这是因户口造成的吗？
席文岩：按户口入学的规定，症结是我国教育管理体制和社会综合管理的问题。按照计划经济时代留下来的惯例，一个城市的财政部门在给教育系统作预算时，是根据在户口基础上形成的学生人数按人均拨款，现在这个制度仍然占有主导作用，影响着教育主管部门对学校办学规模的管理。换言之，沿袭至今的教育体制，学校获得多少公共财政开支预算，计划办多大规模，是由学校周边的有常住户口的人数来决定的。
把握开放程度是关键
山西晚报：此次户籍放开，会像郑州一样人口暴增吗？
席文岩：此次户改关键是两句话：变计划控制为条件准入，城乡一体化。也就是说，以前进入太原市必须的“太原市落户指标”取消了，只要符合5类条件就可以落户。
开放，必然导致城市人口的增长，随之而来的是城市各方面负担的加重。如何准确把握开放程度，使之既有利于促进我市的经济建设，又不至于对城市公共资源造成大的冲击，这个问题一直是制约各地户籍改革的一个瓶颈，也是我们这次户籍改革考虑的一个关键因素。太原市此次放开户籍的目的，是想吸引各类人才和投资者参与我市经济建设。
许多媒体称郑州的户改是失败的，其实不然。2004年，郑州市在户籍制度上进一步开放，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。但到当年秋季新生入学时，郑州发现市内各学校凭户口入学的儿童暴增。郑州开的口子有些大，现在往回收。我们准入的门槛相对较高，但是否会出现郑州人口暴增现象，现在仍在拭目以待。政府会依据结果适时调整政策——多则收，少则放。一切仍是未知数。
户改需多部门共同努力
山西晚报：这种二元结构的户籍制度已经成为人们批评的焦点，有没有可能在短时间内解决城乡存在的差距与矛盾？
席文岩：深化改革的关键，在于加快改革以剥离附着在户口背后的各种利益，把劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。由此看来，看似越来越近的户籍制度改革，仍要跨越几道障碍。
所以现在有专家说中国城市现行户籍制度废止一定具备两个条件，第一个是国家完全取消对城市和城市居民的补贴，第二个是要实现不同区域的均衡发展。改变城乡二元结构绝不等于就是在形式上改变户口性质，而是在内容上，改变二元结构的差别，消弭鸿沟。
城乡差别是生产力水平决定的。生产力水平低，城乡差别就会存在。比如说我国城市人口享有很多优惠的条件，城市人口就业有保障、教育有保障、医疗有保障，其他还可能有保障。农村什么都没有，农村富裕起来，这些就会解决，那时城乡差别不大，在哪个地方都会无所谓了，同时，城市化进程的压力也就削减了。所以这也是迁徙自由为什么能够实现的依据——现在的各项改革使城乡差别正在逐步缩小。
山西晚报：你认为此次户改哪类人最受益？
席文岩：当然是直系亲属投靠与各类人才了。
以前是大家伙排队等指标，上千人抢一个指标，有的一等几十年。现在，只要有直系亲属的身份，几天就能办好太原市内落户手续。此外，学历越高，职称越高的人才，落户太原更加便捷。
实行户籍制度本身没有错，而且以后还会越来越发达。问题是户口迁移不能单纯用行政控制，要用经济控制或法律控制。所以，户口迁移制度要改革，而户籍制度要改革更要强化，因为户籍制度本身不仅仅是迁移，还有户籍制度行政功能，比如身份证等。
打破当前的城乡二元户口制度，实现中国人的迁徙自由，这是人们呼吁了多年的目标。然而，这不是一纸取消城乡户口差别的文件就能达到的。在这之后，还需要进行深刻的制度变革。需要教育、民政、城市各类公用事业单位，劳动、医疗等各种社会公益单位的共同努力，否则，户改的功效会打折扣。
我想，将来的户口是附属于劳动、住房等的一个登记认证制度，这一天的到来说快也快，说慢也慢。
本报记者康景琳李旭东
康景琳李旭东
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